完善財政管理制度 推進“后脫貧時代”鄉(xiāng)村振興

   河南省周口市淮陽區(qū)（2019年7月由縣改區(qū)）位于黃淮平原中部，總面積1406平方公里，戶籍人口149萬（農業(yè)人口114萬），耕地面積140萬畝，2002年被列入國家扶貧開發(fā)工作重點縣，2019年5月9日，經省政府批準，淮陽區(qū)正式退出貧困縣序列，實現(xiàn)脫貧摘帽。作為一個農業(yè)人口和耕地面積“雙百萬”的農業(yè)大縣，在從“脫貧攻堅”向“鄉(xiāng)村振興”轉變的過程中，淮陽縣的財政改革該如何推進？財政法治建設還存在哪些問題和不足？針對以上問題，財政部條法司“根在基層”青年調研團赴淮陽區(qū)進行了調研。

一、淮陽區(qū)財政局支持“脫貧攻堅”的基本情況

2002年，淮陽區(qū)被列入國家扶貧開發(fā)工作重點縣，2011年被列入大別山連片特困地區(qū)重點縣，2014年全縣建檔立卡貧困村145個（全縣共467個行政村），是典型的農業(yè)大縣、傳統(tǒng)的貧困地區(qū)。“脫貧攻堅”開始以來，淮陽區(qū)財政局堅持優(yōu)化支出結構，重點向“兩不愁、三保障”傾斜，自2016年至今累計投入32.9億元，為實現(xiàn)“脫貧摘帽”提供了堅實保障。

（一）以關鍵領域為支點，兜底保障全面覆蓋。

堅持兜底標準，將義務教育、基本醫(yī)療、住房飲水安全放在優(yōu)先位置。一是建檔立卡貧困家庭學生教育全覆蓋。對學前教育幼童和義務教育階段學生，按照“省定標準+本區(qū)配套補助”的方式發(fā)放助學金和生活補助費；對大專以上大學生，積極協(xié)助申請生源地信用助學貸款，并按照該區(qū)標準發(fā)放一次性生活補貼，教育扶貧覆蓋從學前教育到大學教育的完整教育周期。二是貧困群眾醫(yī)療保障全覆蓋。將全區(qū)貧困群眾分別納入基本醫(yī)療保險、大病保險、困難群眾大病補充醫(yī)療保險和民政救助。2018年，建檔立卡貧困患者住院就診38268人次，支出醫(yī)療總費用1.194億元，總報補金額1.049億元，總報補比率為88%，有效遏制了“因病返貧”勢頭。三是危房改造全覆蓋。實施危房“清零行動”，對全區(qū)7027戶危房貧困戶實施全面改造，對4305戶居住條件較差貧困戶實施“六改一增”改善計劃①，實現(xiàn)全區(qū)貧困戶應改盡改。

（二）以閉環(huán)監(jiān)管為保障，安全高效精準扶貧。

以扶貧資金的精準化使用為抓手，落實精準扶貧要求，形成“資金→項目→支付→績效評價”的全流程精準化監(jiān)管體系。一是突出項目資金整合使用精準性。統(tǒng)籌整合涉農資金13類28項，統(tǒng)一歸入?yún)^(qū)扶貧辦零余額賬戶，消除扶貧資金“碎片化”現(xiàn)象，確保資金流向精準。二是突出扶貧項目選擇精準性。堅持財政資金向扶貧工作最薄弱方向傾斜，重點支持農村基礎設施建設、公共服務設施建設和產業(yè)扶持三類項目建設。按照“一上一下”管理模式②，對納入扶貧項目庫內的項目嚴格審核把關。三是突出項目資金支付精準性。對簽訂施工合同的扶貧項目優(yōu)化撥款程序，施工單位組織進場后，撥付30%工程預付款；項目完工并驗收合格后，撥付60%工程款；審計決算結束后，撥付7%工程款，另預留3%工程質量保證金；工程交付一年后，經復檢無質量問題，撥付質量保證金。四是對扶貧項目進行重點績效考評。對扶貧項目開辟綠色通道，優(yōu)先進行預算評審，及時剔除項目預算中的不合理支出，提高項目實施績效。

（三）以政策銜接為紐帶，長效鞏固脫貧成果。

一是扶貧政策與低保政策相銜接。建立低保對象與扶貧對象人口定期比對機制，及時將符合條件的建檔立卡貧困人口納入低保保障范圍，將符合條件的低保家庭納入建檔立卡貧困人口范圍，實現(xiàn)兩個名單動態(tài)調整。二是特困老人救助與完善農村養(yǎng)老服務體系相銜接。對特困老人在落實“五保”政策的同時，由區(qū)財政投入資金建設“農村幸福院”項目89個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院15個，失能老人養(yǎng)護中心1所，農村特困老人集中供養(yǎng)率達到62.4%，農村養(yǎng)老服務體系進一步完善。三是“輸血型”扶貧與“造血型”扶貧相銜接。因地制宜設立衛(wèi)生、環(huán)保等農村公益性就業(yè)崗位，并優(yōu)先向建檔立卡貧困戶提供，重點照顧因病因殘部分喪失勞動能力的貧困群眾，實現(xiàn)從以補貼為主向以就業(yè)為主的扶貧動力轉換。

（四）以特色產業(yè)為主導，鄉(xiāng)村振興壓茬銜接。

一是重點發(fā)展家門口的勞動密集型產業(yè)。通過租金優(yōu)惠、配套設施支持等措施吸引服裝、箱包加工等勞動密集型小微企業(yè)，在145個貧困村建設扶貧車間。例如，某箱包加工扶貧車間最多可創(chuàng)造200個就業(yè)崗位，主要為縫紉鎖鏈、包裝等低技術含量工作，隨到隨做、按件計費。村民們表示，有了扶貧車間，既能增加收入，又能兼顧子女學業(yè)和老人生活，返鄉(xiāng)意愿強烈。二是助推網絡上的特色農業(yè)發(fā)展。通過規(guī)�；�種植黃花菜、高筋小麥、楸樹等特色農產品，扶持打造本土楸樹板材加工、生豬養(yǎng)殖企業(yè)，提升農業(yè)生產附加值。同時，通過“拼多多”等電子商務平臺以及網絡直播等方式，提高產品網絡知名度。三是推動金融產品加持下的實體產業(yè)發(fā)展。積極落實“戶貸企用”金融扶貧政策，由財政部門擔保公司提供擔保，協(xié)助貧困戶批量申請信用貸款后轉貸企業(yè)使用，實現(xiàn)貧困戶獲取利息收入、企業(yè)獲取資金支持的“雙贏”。如淮陽區(qū)引入的平安物流項目，以河南平安物流集團運輸有限公司為借款人，以建檔立卡貧困戶為用款人（每戶授信額度30萬元），貧困戶購買貨車后掛靠在河南平安運輸集團有限公司或其關聯(lián)公司，車輛實際運營方拿出部分利潤幫扶貧困戶，每年帶動600戶貧困戶脫貧。

（五）以財政法治為引領，財政扶貧規(guī)范透明。

一是以制度為圭臬，嚴格規(guī)范扶貧資金。縣財政局牽頭起草、縣政府印發(fā)《淮陽縣扶貧資金管理辦法》《淮陽縣派駐村第一書記專項經費資金管理辦法》等規(guī)范性文件，為涉農資金規(guī)范透明使用提供制度保障。二是以法律為遵循，嚴格依法使用扶貧資金。按照《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招投標法》有關規(guī)定，不斷規(guī)范扶貧項目政府采購和招投標管理，按照法定程序組織政府采購活動。

二、脫貧攻堅轉向鄉(xiāng)村振興過程中面臨的問題

脫貧攻堅是鄉(xiāng)村振興的基礎，鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅的目標�；搓枀^(qū)完成“脫貧攻堅”任務后，工作重心將逐步向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略轉移。由于其自身資源秉賦限制，以及財政投入保障機制尚不健全、財政法治建設起步較晚、實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的頂層設計尚未理順等原因，在“后脫貧時代”仍存在一些亟待解決的問題。

（一）鞏固脫貧成果支出壓力較大。

淮陽區(qū)經濟結構長期以農業(yè)為主，缺少工業(yè)支柱產業(yè)，完成脫貧任務較大程度上依靠補貼資金發(fā)放、醫(yī)療養(yǎng)老兜底和區(qū)財政注資村集體等“輸血型”扶貧方式。2018年，淮陽區(qū)本級一般公共預算收入8.9億元，一般公共預算支出66.2億元，自給率僅13.4%，其中，扶貧支出約為15.8億元，占當年支出23.9%。按照“脫貧不脫政策、脫貧不脫責任、脫貧不脫監(jiān)管、脫貧不脫幫扶”的總要求，后續(xù)鞏固脫貧成果的支出壓力較大。如果長期維持“高成本高投入”的扶貧模式，既會滋生貧困農戶自主發(fā)展動力不足現(xiàn)象，也會造成本區(qū)“三保”壓力過大，影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

（二）扶貧支出政策均衡性有待提高。

按照《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金試點的意見》要求，統(tǒng)籌整合的貧困縣涉農資金必須精確瞄準建檔立卡貧困人口，并嚴格按照規(guī)定范圍和標準使用。2016年起，淮陽區(qū)財政部門嚴格落實中央要求，集中涉農財政資金用于145個貧困村的脫貧攻堅，貧困村的農業(yè)生產發(fā)展和基礎設施建設水平大幅提升。然而同時，非貧困村因為資金和政策支持較少，基礎設施和公共服務改善緩慢。據(jù)估算，脫貧攻堅以來，各非貧村與貧困村之間的基建投入差距均在500萬元以上，差距大的甚至超過1000萬元，導致農村基礎設施建設和公共服務領域出現(xiàn)了貧困村水平高、非貧村水平低的“倒掛”現(xiàn)象。一是生產基礎設施不均衡。貧困村均已建設扶貧車間（造價約80～120萬元）和光伏發(fā)電站（造價約70～90萬元），部分爭取項目能力較強的貧困村還建有扶貧超市（造價200萬元以上）等其他生產設施，非貧困村則以上設施均無。二是生活基礎設施不均衡。貧困村硬化道路建設標準為“戶戶通”，非貧村的建設標準則為“村村通”。在安全飲水項目建設等領域，貧困村在建設速度、建設標準上也有明顯優(yōu)勢。對此，非貧村干部群眾意見較大，自2017年以來，因硬化道路、安全飲水項目建設引發(fā)的矛盾時有發(fā)生。

（三）支柱產業(yè)培育實效不夠突出。

作為傳統(tǒng)農業(yè)大縣，淮陽區(qū)“地下無礦產、地上無資源”，既缺少發(fā)展工業(yè)的資源稟賦，也缺少發(fā)展服務業(yè)的區(qū)位優(yōu)勢，二三產業(yè)發(fā)展難度較大。減稅降費措施和產業(yè)獎補政策實施中“規(guī)定動作多，自選動作少”，對具有本地特色的小麥產業(yè)集群、黃花菜深加工潛力產業(yè)尚未形成規(guī)范化的幫扶機制。

（四）對上級政策制度理解執(zhí)行不夠精準。

調研中發(fā)現(xiàn)，淮陽區(qū)財政局干部能夠了解主要財政法律制度，但是對財政法律制度掌握不夠，對上級轉移支付等政策、制度了解不足。主要原因在于：一是財政法律制度文件取得不夠及時。按照發(fā)文規(guī)則，財政部文件下發(fā)至省級，省財政廳文件下發(fā)至市級和省直管縣，縣級財政部門只能通過上級財政部門官網了解最新政策制度。二是財政法律制度文件間銜接性不足。如按照規(guī)定扶貧資金可以統(tǒng)籌使用，但是部分專項資金辦法仍規(guī)定專款專用，在具體執(zhí)行中容易猶豫犯難。

（五）財政信息化工作機制有待整合。

信息化是提高財政工作的重要手段和發(fā)展趨勢，縣級財政部門日常工作中基本通過信息化手段完成預算、資產等信息的收集、統(tǒng)計、分析、報送等工作。據(jù)統(tǒng)計，淮陽區(qū)財政局使用的信息化辦公系統(tǒng)主要有部門預算編制系統(tǒng)、財政支付系統(tǒng)、債務管理系統(tǒng)、財政供養(yǎng)人員信息系統(tǒng)、部門決算系統(tǒng)等，且各系統(tǒng)間數(shù)據(jù)不聯(lián)通、不兼容，導致同類信息重復輸入，內容相似的報表重復制作，既容易形成信息孤島效應，又降低了基層工作效率。

（六）基層財政干部培訓有待進一步加強。

淮陽區(qū)財政局干部普遍期望進一步加強對基層財政干部的業(yè)務培訓。一是實踐指導功能需要加強�；鶎觾�(yōu)質培訓師資匱乏、研究能力不足，無法對新出臺的法律法規(guī)、資金管理制度及時進行講解培訓，現(xiàn)有課程難以滿足工作實際需要。二是培訓覆蓋面需要擴容�；鶎优嘤柦涃M有限，難以覆蓋全體財政干部。其中，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線財政干部的培訓課程尤為短缺，難以滿足財政所干部日益迫切的扶貧業(yè)務培訓需求。

三、貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關建議

（一）注重政策目標均衡，真正實現(xiàn)“一個不能少”、“一個不能掉隊”的目標。

淮陽區(qū)的“村際失衡”現(xiàn)象，既是脫貧較早的貧困縣中普遍存在的問題，也是貧困地區(qū)在“后脫貧時代”面臨的共性問題。對此，一是逐步建立健全農村基本公共服務均等化標準體系，在已經脫貧的貧困地區(qū)，應當按照標準對貧困村和非貧困村一視同仁予以統(tǒng)籌完善。二是適度拓寬已脫貧縣涉農資金的使用范圍，提升涉農資金使用效益。按照《財政部、國務院扶貧辦關于做好2019年貧困縣涉農資金整合試點工作的通知》要求，對涉農資金整合使用管理制度作進一步完善，并對專項資金辦法作相應修改銜接。

（二）注重產業(yè)引導，堅持因地制宜實現(xiàn)產業(yè)興旺、生態(tài)宜居。

培育和壯大支柱產業(yè)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎，生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的生活目標。一是加強項目庫管理，編制本區(qū)“鄉(xiāng)村振興”階段重點扶持產業(yè)清單，在科學分析地方優(yōu)劣勢的基礎上“揚長避短”，以制度化手段杜絕“盲目跟風、一擁而上”現(xiàn)象。二是財稅獎補更多向有利于帶動本區(qū)一二三產業(yè)融合發(fā)展的產業(yè)傾斜，如糧食深加工、地方歷史文化特色產品等。三是減稅降費更多向有利于帶動農民本地就業(yè)的勞動密集型企業(yè)傾斜，針對中小型制造業(yè)企業(yè)利潤率低、稅負敏感的特點，進一步出臺稅費減免優(yōu)惠措施，吸引更多勞動密集型企業(yè)入駐。

（三）理順退出機制，激發(fā)農村內生發(fā)展動力。

一是根據(jù)貧困戶具體情況靈活設置脫貧幫扶退出機制。細化脫貧狀態(tài)穩(wěn)定貧困戶退出幫扶的標準和程序，及時更新建檔立卡貧困戶信息，在“脫貧不脫政策”的同時也要做到“應退盡退”。二是完善農村社會保障體系�；鶎迂斦�部門應轉換特殊人群脫貧幫扶思路，為完善農村集中養(yǎng)老、居家養(yǎng)老機制提供硬件保障和技術支持，將對殘障、孤寡老人等類別貧困人口的“政策性”脫貧幫扶轉換為“制度化”的社會保障。三是盡快轉向“造血型”扶貧方式。對尚未脫貧家庭盡量采取提供就業(yè)培訓、職業(yè)教育等扶貧方式，激活農村內生發(fā)展動力。四是積極吸納社會組織參與農村養(yǎng)老機構運營。通過市場化手段，逐步降低農村養(yǎng)老機構運營成本，從源頭緩解財政部門資金壓力。

（四）強化法治思維，提升基層財政干部法治意識和法治能力。

一是完善財政法律體系。推動財政轉移支付條例、行政事業(yè)性國有資產條例等重要法律文件立法進程，為基層財政部門開展建章立制工作提供充分法律依據(jù)。二是完善財政規(guī)范性文件管理。進一步完善起草、發(fā)布、清理、公開、釋義等機制，明確各級專項資金制度要素，從基層工作需求出發(fā)，確�；鶎痈刹恳锥�易行。

（五）優(yōu)化整合工作機制，提高扶貧工作效率。

深化系統(tǒng)內部“放管服”改革，精簡基層信息化辦公系統(tǒng)數(shù)量。在將類型相近、功能重復的辦公系統(tǒng)進行歸并整合的同時，實現(xiàn)不同辦公系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)共享。如部門預算編制匯總完成后，部門預算編制系統(tǒng)數(shù)據(jù)直接生成政府預算；年度預算執(zhí)行完畢后，財政支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)直接倒入部門決算系統(tǒng)并生成決算報表等。同時，有關上級部門應減少無實質意義的督導、檢查，統(tǒng)一扶貧相關數(shù)據(jù)上報口徑，切實緩解基層干部壓力。

（六）培訓資源下沉，“精準扶貧”基層干教工作。

中央、省級財政部門加強對基層財政部門的干部培訓幫扶，引導優(yōu)質培訓資源向基層下沉。一是對新頒布的財政法律法規(guī)和工作制度，由財政部干教中心及時會同法制司局、業(yè)務司局出臺相關講解課程，通過線上課程發(fā)布、課件資料共享等形式直接向基層傳達。二是結合財政所扶貧工作、涉農工作實際需要，增加針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的基礎培訓課程，幫助一線財政干部夯實財會、法律領域知識基礎。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是做好新時代“三農”工作的總抓手，也是以淮陽區(qū)為代表的中西部農業(yè)型區(qū)縣培育壯大新動能、實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要契機。為更好的服務本地鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施大局，基層財政部門應當及時制定服務鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，切實優(yōu)化農村財政資源配置，厘清自身權責、做好政策銜接，盡快實現(xiàn)工作重心從“脫貧攻堅”向“鄉(xiāng)村振興”轉換的平穩(wěn)過渡。

相關注釋：

①“六改一增”是指改院、改廚、改廁、改門窗、改墻(地)面、改照明燈、增添或更新簡單家具。

②“一上一下”管理模式。即：先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村按照脫貧攻堅規(guī)劃向上級行業(yè)主管進行項目申報，行業(yè)主管部門進行初步評估，并將評估意見報縣扶貧辦。扶貧辦、財政局聯(lián)合匯總審核后，報縣脫貧攻堅領導小組審批。脫貧攻堅領導小組依據(jù)財政資金狀況和脫貧攻堅規(guī)劃確定項目庫，將項目內容下達到行業(yè)主管部門，并向社會進行公示。