國家憲法日：最高立法機(jī)關(guān)如何查糾“問題法規(guī)”？

▲12月4日,在南京師范大學(xué)附屬中學(xué),學(xué)生在國家憲法日公開課上閱讀憲法。當(dāng)日,“2017國家憲法日公開課暨南京市校園法治教育宣傳周”活動(dòng)在南京師范大學(xué)附屬中學(xué)啟動(dòng)。新華社記者孫參攝

新華社北京12月4日電 地方著名商標(biāo)認(rèn)定保護(hù)、附條件逮捕……這些規(guī)定出自不同層級(jí)的規(guī)范性文件,因不符合憲法法律的精神或規(guī)定,侵害了公眾權(quán)益,存在“問題”,被全國人大常委會(huì)啟動(dòng)備案審查程序“叫停”。

對(duì)規(guī)范性文件開展備案審查,是憲法法律賦予人大的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán),是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的重要舉措。新華社記者從全國人大常委會(huì)法工委了解到,近5年來規(guī)范性文件備案審查工作取得積極成效,一批“問題法規(guī)”得到糾正和撤銷,有效維護(hù)了國家法制統(tǒng)一。

在第四個(gè)國家憲法日到來之際,讓我們共同來關(guān)注這些規(guī)范性文件的“體檢”情況,參與立法監(jiān)督。

查擺問題:規(guī)范性文件不能“加碼”“放水”

當(dāng)律師苗永軍得知自己的信撬動(dòng)了最高立法機(jī)關(guān)啟動(dòng)備案審查程序,實(shí)施多年的“附條件逮捕”制度停止執(zhí)行時(shí),激動(dòng)的心情溢于言表:“這可能是我這輩子做的最有意義的一件事了。”

3年前,在為一起刑事案件辯護(hù)過程中,苗永軍發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)實(shí)施的“附條件逮捕”出自最高人民檢察院的司法解釋性質(zhì)文件,而刑事訴訟法中并沒有這樣的規(guī)定。“我想到,這個(gè)文件是不是存在違憲違法問題。”苗永軍對(duì)記者說。

在查閱了相關(guān)資料和專家學(xué)者的文章后,苗永軍抱著試一試的心態(tài),以案件當(dāng)事人名義向全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)寄去了信函,提出了對(duì)兩份司法文件的審查建議。

原以為信會(huì)石沉大海,但讓苗永軍沒想到的是,法工委居然很快啟動(dòng)了審查程序。經(jīng)過認(rèn)真審查研究,法工委向最高檢提交了審查研究意見,“附條件逮捕”制度最終停止執(zhí)行。

這只是法工委通過備案審查糾正“問題法規(guī)”的一起典型事例。2013年至2017年5年里,法工委共對(duì)121件行政法規(guī)、125件司法解釋進(jìn)行了主動(dòng)審查,對(duì)1496件公民、組織提出的審查建議進(jìn)行了被動(dòng)審查,并對(duì)上千件地方性法規(guī)進(jìn)行了有重點(diǎn)的專項(xiàng)審查研究。

“審查發(fā)現(xiàn),我國行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件的制定工作不斷規(guī)范,質(zhì)量不斷提高,但超越立法權(quán)限、突破上位法規(guī)定等現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生。”全國人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹說。

梁鷹指出,有的對(duì)明顯不在自身權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)作出規(guī)定；有的增設(shè)或者改變行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制,“加碼”“放水”等情況不同程度存在；有的對(duì)公民、組織減損權(quán)利、增加義務(wù),或者為部門擴(kuò)充權(quán)力、減少職責(zé)；還有的沒有根據(jù)法律修改及時(shí)進(jìn)行清理等,這些都與法律的規(guī)定不一致。還有的地方出臺(tái)“雷人法規(guī)”,損害法律尊嚴(yán)。

今年11月,一些關(guān)于著名商標(biāo)的地方性法規(guī)因違反我國商標(biāo)法立法宗旨、有違市場公平競爭被全國人大常委會(huì)法工委要求全面清理。今年9月,廣東、云南、江西、海南、福建5個(gè)地方的人口與計(jì)劃生育法規(guī)中,因規(guī)定“超生即辭退”被法工委叫停。

“我們國家是一元多級(jí)的立法,制定過程中就可能出現(xiàn)跟憲法法律相抵觸和不一致的地方。為了確保國家法制的統(tǒng)一,必須建立完善的備案審查制度。”中國政法大學(xué)副校長馬懷德說。

中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長焦洪昌也指出,“規(guī)范性文件在制定過程中不能‘加碼’也不能‘放水’,否則就會(huì)對(duì)社會(huì)造成很大影響,必須在制定前和出臺(tái)后加強(qiáng)審查,提高立法質(zhì)量。”

公眾參與:致信立法機(jī)關(guān)提出審查建議熱情高

前不久,在上海大學(xué)讀研究生的銀文收到了來自全國人大常委會(huì)法工委的復(fù)函,信中說:銀文等同志,你們提出的對(duì)《重慶市著名商標(biāo)認(rèn)定和保護(hù)條例》等有關(guān)著名商標(biāo)地方性法規(guī)進(jìn)行審查的建議收悉。

這封復(fù)函告知了銀文審查建議的辦理過程,要求有關(guān)地方人大常委會(huì)對(duì)著名商標(biāo)制度的地方性法規(guī)進(jìn)行清理并適時(shí)廢止,最后還特別提到“感謝你們對(duì)國家立法工作的關(guān)心和支持。”

“對(duì)于備案審查,以前的認(rèn)知還一直停留在課本上,沒想到有一天我們能通過它推進(jìn)一個(gè)制度變革,更沒想到,會(huì)推進(jìn)得這么快。”捧著復(fù)函,銀文感受到一種溫暖。

隨著備案審查制度逐漸走入公眾視野,公眾參與立法監(jiān)督的積極性也在不斷提高,提出審查建議的數(shù)量逐漸增多,在糾正和撤銷違憲違法的規(guī)范性文件過程中發(fā)揮著重要作用。

統(tǒng)計(jì)顯示,2013年至2017年,全國人大常委會(huì)共接收公民、組織提出的各類審查建議1496件。這些建議涉及的規(guī)范性文件中,制定機(jī)關(guān)層級(jí)有高有低,內(nèi)容涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、司法等多個(gè)領(lǐng)域。“公眾正逐漸認(rèn)識(shí)到,向有權(quán)審查的機(jī)關(guān)提出審查建議,是參與國家政治生活和尋求自身權(quán)利救濟(jì)的一種重要途徑。”梁鷹說。

對(duì)公民和組織提出的審查建議要“件件有處理、有結(jié)果、有回應(yīng)”??全國人大常委會(huì)對(duì)備案審查工作的要求更加清晰。

據(jù)介紹,法工委對(duì)收到的審查建議堅(jiān)持逐一認(rèn)真研究,建立和完善了函告制定機(jī)關(guān)并聽取意見、征求有關(guān)部門和有關(guān)方面意見、實(shí)地調(diào)研、向?qū)彶榻ㄗh人反饋等方面的工作機(jī)制,不斷加強(qiáng)監(jiān)督糾正力度。梁鷹說,全國人大常委會(huì)法工委將不斷完善工作機(jī)制,充分保障立法法、監(jiān)督法賦予公民、組織提出規(guī)范性文件違憲違法審查建議的權(quán)利。

猛藥實(shí)招:有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾

隨著全面依法治國深入推進(jìn),尤其是賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后,我國立法主體數(shù)量大幅增加,地方性法規(guī)的數(shù)量也將大大增加,備案審查工作面臨更大挑戰(zhàn)。

“按照‘有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾’的要求,我們對(duì)‘一府兩院’報(bào)備的行政法規(guī)、司法解釋,堅(jiān)持逐件、逐條進(jìn)行主動(dòng)審查研究。”梁鷹說。

今年1月1日起,法工委開始對(duì)地方人大常委會(huì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)進(jìn)行逐件審查研究。2017年度共對(duì)14件行政法規(guī)、17件司法解釋、150多件地方性法規(guī)進(jìn)行主動(dòng)審查。

同時(shí),梁鷹坦言在工作機(jī)制上,備案審查制度剛性不足,約束力不強(qiáng),“有備必審、有錯(cuò)必糾”還有待進(jìn)一步落實(shí)。在審查標(biāo)準(zhǔn)上,如何準(zhǔn)確理解把握合憲性、合法性標(biāo)準(zhǔn)也尚需探索。

黨的十九大報(bào)告明確提出,加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督,推進(jìn)合憲性審查工作,維護(hù)憲法權(quán)威。馬懷德說:“合憲性審查,就是對(duì)法律法規(guī)規(guī)章等是否與憲法相抵觸進(jìn)行的審查。這項(xiàng)工作很重要,需要有具體的制度安排和程序保障,才能順利開展。”

據(jù)了解,全國人大常委會(huì)法工委將制定統(tǒng)一的備案審查工作規(guī)范,細(xì)化立法法、監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定,明確備案范圍,細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化制度剛性,建立健全函詢、約談、通報(bào)、糾正等工作機(jī)制。同時(shí),還將借助電子報(bào)備手段,規(guī)范報(bào)送備案行為,督促制定機(jī)關(guān)依法、及時(shí)、全額報(bào)送備案,做到應(yīng)備盡備。

“我們將加強(qiáng)與制定機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)商,加大督促力度,對(duì)于存在違憲違法違規(guī)問題的,堅(jiān)決予以糾正,防止久拖不決,切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效,維護(hù)國家法制統(tǒng)一和公民、組織的合法權(quán)益。”梁鷹表示。