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2020年1月23日，武漢封城，這一天，也是中國疾病預防控制中心(CDC)成立18周年的紀念日。與此同時，中國的疾控系統(tǒng)迎來了繼“非典”之后的第二次大考——這是一次更為嚴峻的檢驗。

　　一周以后，中國CDC創(chuàng)始人、北京大學公共衛(wèi)生學院教授李立明被召集重新出山，帶領一批國內(nèi)公共衛(wèi)生領域的骨干們，為有關部門提供對疫情防控形勢的研判、防控技術支撐等。

　　曾帶領CDC戰(zhàn)過“非典”的李立明，在被問到如今疾控系統(tǒng)的走向是否實現(xiàn)了當初的設想時，他淡淡地說，“不太滿意”。

　　表面的進步

　　李立明曾在全美排名第一的約翰·霍普金斯大學公衛(wèi)學院做博士后工作，對于要打造一個什么樣的CDC，他腦子里有一個清晰的藍圖。2002年1月23日，中國疾病預防控制中心成立儀式在人民大會堂舉行。李立明從中編辦獲得了2400個編制名額，又從全國抽調(diào)了18個業(yè)務骨干，建立起相對完整的疾控機構框架，即使在當時尚屬空白的幾個防控領域，如性病艾滋病、結核病，都一一設立了相應的機構。與從傳染病起家的美國CDC不同，中國CDC一出生時就有著最全面的病種研究中心，可謂是高起點。

　　國家CDC掛牌11個月后，SARS暴發(fā)，讓各級政府尤其是中央政府意識到疾控的重要性。疫情過后，數(shù)百億元資金進入到公衛(wèi)領域，以前少人問津的疾控系統(tǒng)，發(fā)生了巨大變化。

　　CDC原副主任楊維中在接受記者采訪時表示，他曾任主任的CDC疾病控制與應急辦公室，以前不到10個人，每年經(jīng)費300多萬，SARS過后，人員擴充到50多名，經(jīng)費增加到1億元以上。多個高等級的生物安全實驗室開始建設，高端設備不斷配置，實驗室檢測能力、流行病學調(diào)查能力以及現(xiàn)場處置能力都得到快速提高。

　　因此，這也才有了CDC現(xiàn)任主任、中科院院士高福在2019年全國“兩會”上的那番話。當時，高福自信滿滿地對媒體表示：“經(jīng)常有人問我，SARS過去十幾年了，還會來嗎？SARS這一類病毒隨時都有可能出現(xiàn)，但我很有信心地說，SARS類似事件不會再出現(xiàn)，因為我國傳染病監(jiān)控網(wǎng)路體系建設得很好，這類事件不會再發(fā)生。”

　　高福是中國CDC主任位置上的第一位院士。CDC成立18年，只有三任主任，前兩任主任李立明與王宇，皆為醫(yī)學背景出身，后者擔任主任長達13年之久，其間發(fā)生的較大公衛(wèi)事件是2013年蘇皖等地的禽流感H7N9疫情。

　　高福的主要研究領域包括囊膜病毒與結構免疫學，以流感為代表的新發(fā)、再發(fā)傳染病，研究重要囊膜病毒的分子進化特征、宿主互作模式、跨種傳播機制以及病毒特異性的T細胞免疫與分子識別等。新型冠狀病毒正屬于囊膜病毒，也就是說，高福團隊恰好就是中國研究新冠病毒最權威的團隊之一。

　　擁有8個院士頭銜的高福，作為一名科學家無疑是成功的。一位長期觀察公共衛(wèi)生領域的國外人士評價他說，“在牛津和哈佛接受過訓練的高福非常聰明，他深受全世界的同行喜愛，作為CDC的領導者，他是一流的。”

　　2011年，高福出任國家CDC副主任，2017年8月，王宇因達到任職年齡界限而卸任，高福接任主任。在此次新冠疫情之前，高福在CDC立下的著名功績，就是他主導的援助埃博拉行動。對于傳染病防控，高福一直奉行“關口前移”策略。他認為，如果非洲的疫情得不到控制，那么在全球一體化、交通高度發(fā)達的今天，埃博拉進入中國只是一個時間問題。因此，2014年，中國CDC派出了高福領銜的團隊赴塞拉利昂，幫助當?shù)亻_展病毒研究與疫情控制。

　　然而，隨著武漢疫情的暴發(fā)，高福與他領導下的CDC遭遇了前所未有的信任危機。很多人都認為，CDC掌握了疫情信息卻沒有及時采取處置措施，也沒有及時對外公布。盡管CDC官員后來出面做了一些澄清，但效果并不理想。

　　在國家CDC員工的眼里，高福是一個樂觀、外向的領導者。但他的那些“樂觀”言論，在氣氛緊張甚至有些凝重的抗疫初期，聽起來并不合時宜。比如，在僅有的兩次高福露面的發(fā)布會上，他先是稱“兒童不易感”，后來很快被出現(xiàn)兒童新冠肺炎患者的事實推翻，繼而他又說，“這個疫苗，我可以拍著胸脯講，肯定會成功。”這些言論，事后被網(wǎng)友們挑出來反復地轉發(fā)與評論。

　　江蘇省預防醫(yī)學會會長汪華曾擔任江蘇省疾控中心主任、省衛(wèi)計委副主任。他指出，根據(jù)《傳染病防治法》，只有國家衛(wèi)生行政部門及其委托的省級衛(wèi)生行政機構才有權公布疫情，國家疾控中心與地方各級疾控中心都是沒有權力對外發(fā)布疫情的。CDC是決策支持機構，但無權決策。

　　一位疾控從業(yè)者對于CDC的尷尬處境很有感觸。他說：與前線醫(yī)生相比，CDC沒有處方權，說組織協(xié)調(diào)，CDC又沒有命令權。CDC能做的，就是配合上級指令做好疾病防控，在實驗室里做文章。疾病控制住了，大家的焦點都在前線醫(yī)生身上，疾病沒控制住，板子又打到CDC身上。

　　從2003年成立伊始的風光無限，到2020年遭遇“群毆”，中國疾控到底發(fā)生了什么？

　　實質的退步

　　2002年，從北京醫(yī)科大學(現(xiàn)北京大學醫(yī)學部)預防醫(yī)學專業(yè)畢業(yè)后，徐曉奇來到了北京市崇文區(qū)疾控中心工作。那時候，這里還不叫疾控中心，它有一個“老古董”的名字，叫崇文區(qū)衛(wèi)生防疫站。衛(wèi)生防疫站體系始于1953年，1990年代以后增加了慢性病防控，但最核心的工作是傳染病防治和疫苗接種。

　　防疫站有兩大職能，一是與健康相關的疾病監(jiān)測、控制、宣傳等，另一部分是行政監(jiān)督的工作，比如發(fā)放衛(wèi)生許可證。但在2003年，這里更名為崇文區(qū)疾病預防控制中心，衛(wèi)生防疫站的職能一分為二，與健康有關的工作留在疾控中心，衛(wèi)生執(zhí)法、行政監(jiān)督的工作則劃到了衛(wèi)生監(jiān)督所。

　　這輪改革始于2001年。那一年，國家衛(wèi)生部辦公廳下發(fā)了《關于疾病預防控制體制改革的指導意見》，明確了各級疾病預防控制機構的職能與任務，將原省、地(市)、縣衛(wèi)生防疫站被賦予的衛(wèi)生執(zhí)法、監(jiān)督功能整體劃出，有關衛(wèi)生事業(yè)單位中的疾病預防控制、公共衛(wèi)生技術管理和服務職能集中，增加了預防控制慢性病等功能，衛(wèi)生防疫站更名為疾病預防控制中心，疾控中心的行政權自此被分割出去。

　　從中國疾病預防控制中心成立的那一天開始，這個機構就先天不足。李立明解釋說，從最初成立開始，CDC就是國家衛(wèi)生部直屬事業(yè)單位，沒有行政權。國家衛(wèi)健委下面還有一個疾病預防控制局，是行政部門，中國疾病預防控制中心則是業(yè)務部門。“當時，我們已啟動衛(wèi)生部疾控局與國家CDC整合的方案研討，也已與中編辦進入論證階段，后因SARS疫情而停止了。”李立明回憶說。

　　這一停滯，造成了CDC在此后數(shù)年里的進一步倒退。

　　在崇文區(qū)疾控中心時，因有疫苗銷售的大頭收入，徐曉奇的工資有時能到一萬多。后來，他調(diào)至國家疾控中心工作，盡管已是中級職稱，2010年時的月工資反而降了6000多元。

　　這是因為，2012年，國務院推行事業(yè)單位改革。義務教育、基礎科研與公衛(wèi)等提供基本服務的事業(yè)單位劃分為公益一類。李立明解釋說，“公益一類”就是國家給什么錢就用什么錢，完成國家疾控任務，不允許開展服務性的、收費的項目。“原來中國預防醫(yī)學科學院(中疾控前身)是公益二類，國家是差額補助，剩下的錢可以自己去掙，比如靠體檢、社會檢測服務掙些錢，發(fā)績效工資，能對大家的積極性有一個保障。”

　　除了收入陡降，CDC的職稱晉升也按編制比例被嚴格限定，晉升通道也堵死了。那幾年，徐曉奇感到身邊離開的人越來越多，而他也在2014年跳槽去了企業(yè)。

　　對此，中國疾病預防控制中心流行病學首席科學家曾光指出，近三年來，僅國家疾控中心流失的中青年骨干就有百人之多。他還透露說，近些年，北大醫(yī)學部、復旦大學上海醫(yī)學院公共衛(wèi)生學院的畢業(yè)生，到疾控系統(tǒng)來工作的只有2%，愿意選擇這里的多數(shù)不是重點院校畢業(yè)生。“但實際上，我們需要的人才是高素質的，要了解國內(nèi)外動態(tài)并且有很強的事業(yè)心。”

　　不僅疾控從業(yè)隊伍缺乏穩(wěn)定性，公衛(wèi)的人才儲備也境況堪憂。中山大學公共衛(wèi)生學院院長郝元濤告訴記者，近些年，第一志愿報考預防醫(yī)學專業(yè)的同學，所占比例最高也不超過30%～40%，有不少都是調(diào)劑過來的。此外，預防醫(yī)學專業(yè)的優(yōu)秀畢業(yè)生選擇疾控機構的很少，他們寧可去醫(yī)院做院感、科研或者去一些相關的輔助科室。

　　王宇曾表示，雖然在理論上，全民健康被放到一切的優(yōu)先和一切的基礎，但在實踐中，還難以見到落實的蹤影。以財政支出為例，四川大學華西公共衛(wèi)生學院原黨委書記曾誠指出，2014年，國家“公共衛(wèi)生專項任務經(jīng)費”的項目撥款為5.29億，而到了2019年，這筆預算下降到4.5億，同比下降14.9%。

　　2019年4月，全國人大常委會副委員長陳竺提出，要高度重視疾病預防控制體系職能在事業(yè)單位改革中被弱化的風險。他的報告同時指出，重醫(yī)療輕公衛(wèi)的傾向一直沒有能夠得到糾正，公衛(wèi)醫(yī)師數(shù)量不足且呈逐年減少趨勢，人才隊伍相對薄弱，與“預防為主”的方針不匹配。

　　一個典型的例子是遼寧省2018年的疾控改革。在省級層面，遼寧省疾控中心得以保留，但地市級層面卻出現(xiàn)了不同的整合方案，比如，在沈陽市，疾控中心與衛(wèi)生監(jiān)督所等機構被整合為市衛(wèi)生健康服務與行政執(zhí)法中心；但在撫順市，疾控中心并入市大健康產(chǎn)業(yè)研究院。

　　對此，汪華就表示，“現(xiàn)在大家都在怪CDC，就像疫苗一出事，要追責就先把疾控中心的主任撤掉，這是毫無道理的。我們老同志都開玩笑說，還不如回到原來的防疫站，那時候監(jiān)督和監(jiān)測職能放在一起�，F(xiàn)在行政管理權沒有了，什么事情都要看同級的衛(wèi)生行政部門怎么決策。”

　　2017年，國家CDC主任王宇在研究生畢業(yè)典禮致辭時也不無傷感地表示，“大家畢業(yè)的時機，有些生不逢時，沒有新發(fā)傳染病出現(xiàn)，也沒有突發(fā)公共衛(wèi)生事件——也正因此，‘公共衛(wèi)生’‘疾病預防控制’，逐漸被社會遺忘了。這應了‘飛鳥盡，良弓藏’的老話，派不上用場的時間久了，人們就忘記了。”

　　改革體制，但不僅僅是體制

　　“在全世界很多國家，衛(wèi)生部的英文名字就叫Ministry of Public Health，就是公共健康部。但我們國家原衛(wèi)生部的英文名字叫 Ministry of Health of the People's Republic of China，把public給去掉了。實際上，國家衛(wèi)生行政主管部門的職能，就應該是公共衛(wèi)生即公眾健康的管理。”李立明如是說。但實際上，中國的衛(wèi)生管理部門將絕大部分重心放在了醫(yī)療機構的管理上。李立明強調(diào)說，體制的改革并非是破解當前中國公衛(wèi)體系局面的全部密碼，在改革體制的同時，更重要的是觀念的轉變問題。

　　在學界，公共衛(wèi)生的定義是通過有組織的社會努力來預防疾病、延長壽命、促進身心健康和效率的科學和藝術。狹義的公共衛(wèi)生即指疾病的預防控制，其支撐學科是流行病學。美國CDC前主任費和平(Tom Frieden)近日撰文指出，公共衛(wèi)生，而不是醫(yī)療服務，在過去的20世紀里承擔起了世界健康最大的責任，這些措施范圍廣泛，包括控煙、疫苗、潔凈用水等等。

　　然而，一位流行病學教授開玩笑說，公衛(wèi)領域從業(yè)者生活在悖論里：消滅了某種疾病，自己也就失去了存在的價值。李立明也很強烈地感受到這種規(guī)律，“預防醫(yī)學、公共衛(wèi)生實際上是一個‘自毀長城’的隊伍，你的預防工作做得越好，就越得不到社會和政府部門的重視。”

　　費和平認為，要實現(xiàn)各個層級的公共衛(wèi)生組織的效率最大化，最重要的五個要素包括：足夠的資金、數(shù)量充足且優(yōu)質的人才、與其他醫(yī)療機構實體之間緊密的聯(lián)系、有效的溝通以及政治支持下的技術獨立。

　　對于最后一點，費和平解釋說，美國CDC是離總統(tǒng)只有兩步之遙的聯(lián)邦機構(中間隔著衛(wèi)生部長——編者注)，有相當大的獨立行動自由，疾控中心的技術專長在美國和全球、政府內(nèi)外都受到尊重。他表示，“作為CDC主任，在關鍵的衛(wèi)生問題上，我曾向奧巴馬總統(tǒng)匯報。這種與政府最高層直接接觸的方式賦予了美國CDC權力，并確保公共衛(wèi)生在國家層面得到優(yōu)先重視。

　　如何改革體制？多位公衛(wèi)專家的想法是一定要給予疾控機構以行政權力。就像消防一樣，在疫情的處置中，有自己的決定權、處置權。對此，李立明形象地比喻說，“不可能高樓救火，我開著車到那一看，先請示上級說我們有什么方案，等上級批了我們再去救火吧？”具體來說，他希望，疾控體制的改革可以參考現(xiàn)在的中醫(yī)藥管理局與藥監(jiān)局，將來中疾控歸國務院直屬管理，建成一個具有行政管理和專業(yè)技術支撐的國家疾控管理局，進一步加強疾控部門在處理公共衛(wèi)生事務中的角色與職能。

　　美國加州大學洛杉磯分校(UCLA)公共衛(wèi)生學院副院長、流行病學資深終身教授張作風對《中國新聞周刊》表示，在中國，疾病預防控制中心這些年來的經(jīng)費是不斷下降的，因為是事業(yè)單位，也沒有辦法從其他地方有收入，疾控人員的收入也大大下降。“所以很多疾控中心比較出色的年輕人才外流了，這樣一支隊伍是不是能夠有效地控制疫情，還是有一些疑問的。”

　　張作風認為，要加強公共衛(wèi)生體系建設，很重要的一點，要把疾控系統(tǒng)變成一個獨立的系統(tǒng)，和美國疾控中心一樣。“美國疾控中心，第一，可以向外發(fā)布數(shù)據(jù)，第二，有權宣布緊急狀態(tài)，來開始進行疾病防控。所以我建議把疾控系統(tǒng)納入政府軌道，變成一個獨立的政府系統(tǒng)，由疾控中心來負責急性傳染病和慢性病的控制，這樣可以抓住時機，及時動作，可以把疾病消滅在最開始時的萌芽狀態(tài)。”

　　安徽省疾控中心原主任任軍表示，疾控有很好的傳統(tǒng)，不能輕易放棄。比如，過去有一條規(guī)定是，疾控單位的一把手，必須是公共衛(wèi)生專業(yè)本科畢業(yè)的專業(yè)人才。但現(xiàn)在好像又沒有堅持這個規(guī)定了。

　　“這次疫情里，現(xiàn)場處理了好多干部。其實很多地方的衛(wèi)健委，一把手、二把手都沒有醫(yī)學背景，也沒有公共衛(wèi)生教育背景，這是我很吃驚的，因為這是一個需要強有力的專業(yè)知識支撐的崗位。”復旦大學公共衛(wèi)生學院原院長、流行病學教授姜慶五說，湖北疫情早期的各種問題，都與這種“不是專業(yè)的人卻在做專業(yè)的事”的現(xiàn)象有一定關系。

　　相較而言，李立明介紹，美國所有的州衛(wèi)生局局長一般都是醫(yī)學博士(MD)加公共衛(wèi)生碩士(MPH)，這是衛(wèi)生管理最佳的學歷背景。“據(jù)我了解，美國醫(yī)學院校里的醫(yī)學博士(MD)中約有四分之一擁有MPH學位，體現(xiàn)了對公共衛(wèi)生專業(yè)的重視和在美國衛(wèi)生保健系統(tǒng)中的地位和作用，公共衛(wèi)生專業(yè)其實是一個比較普及的職業(yè)教育。”他說。

　　不過，這種觀念的轉變既是行政體制上的，也是公眾層面的。比如，他舉例說，新發(fā)傳染病出現(xiàn)以后，它對所有人應該都是易感的，不應該說哪個人群易感；呼吸道傳染病，怎么可能不出現(xiàn)人傳人？只是時間早晚的問題，如果臨床醫(yī)生甚至社會公眾，能夠具備這些常識，那么新冠肺炎早期防控不至于到這個局面。

　　費和平指出，每個國家都需要具有預防、發(fā)現(xiàn)和有效應對疾病暴發(fā)的能力，而且國家越大，這方面需要的資源就越多。

　　中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長、原重慶市市長黃奇帆近日就撰文指出，我們已經(jīng)看到這樣一個公共衛(wèi)生事件所帶來的數(shù)以萬億計的經(jīng)濟損失，所以用5到10年時間投入幾千億元來建立和完善一個國家級公共衛(wèi)生與防疫體系，是非常值得的。

　　美國CDC前主任費和平撰文指出：“中國已經(jīng)做出卓越的努力來理解和遏制新冠疫情。非典之后，中國的公共衛(wèi)生系統(tǒng)變得更加強大。像我一樣在全球公共衛(wèi)生領域工作的人們希望，正如SARS使得中國強化疾控體系職能和資金投入一樣，當前的情況能夠催生中國公衛(wèi)能力的又一次指數(shù)級飛躍。”

　　(應受訪者要求，文中徐曉奇為化名)